【內(nèi)容提要】“省直管縣”是國家“十一五”規(guī)劃的重點目標之一，也是當下最為熱門的行政體制改革“顯學(xué)”。隨著財政部發(fā)布《關(guān)于推進省直接管理縣財政改革的意見》，并制定時間表，這一進程有加快趨勢。本文試從歷史淵源、現(xiàn)實背景、矛盾關(guān)鍵、模式分析、推進步驟等多個角度入手，全面論證推進“省直管縣”模式的可能性、必要性和必然性，并就近階段需要做的重點工作發(fā)一孔之見，以拋磚引玉，與眾位專家學(xué)者商榷，并請批評指正。

    “省直管縣”是近年來行政管理體制中最受關(guān)注的改革模式，也是國家“十一五”規(guī)劃的重點目標之一。2009年的中央“一號文件”明確提出：推進省直接管理縣（市）財政體制改革，將糧食、油料、棉花和生豬生產(chǎn)大縣全部納入改革范圍。穩(wěn)步推進擴權(quán)強縣改革試點，鼓勵有條件的省份率先減少行政層次，依法探索省直接管理縣（市）的體制。2009年6月22日，財政部正式發(fā)布《關(guān)于推進省直接管理縣財政改革的意見》，提出總體目標是在2012年底前，力爭全國除民族自治地區(qū)外全面推進省直接管理縣財政改革。這標志著國家從1992年起開始試行的推進省直管縣（市）體制改革已進入全面提速階段。由此，“省直管縣”這一敏感題材再次成為熱門議題，筆者認為，當前條件下加快推進這一模式改革，已成為簡化政府行政層級、提升服務(wù)管理效能、順應(yīng)時代發(fā)展潮流、打造扁平化管理體制的必由之路。
    一、實施“省直管縣”模式的背景分析
    （一）從歷史淵源看，我國曾長期實行兩級地方行政制。
秦始皇于公元前221年統(tǒng)一六國，在中國歷史上首次締造了面積達300萬平方公里的大帝國。他廢除周朝以前流行的分封制，在全國設(shè)置了36郡（后擴充到44郡），郡下設(shè)縣，這就是著名的郡縣制模式。這種郡縣制的地方管理，有效強化了中央集權(quán)，較此前渙散的封國制是一次巨大的進步，也由此成為中國兩千多年來政治體制基本模式的濫觴。
    當然，由于秦代人口較少（約1000萬人左右），郡縣兩級制足夠，但值得注意的是，此后很長時間內(nèi)，包括國人引以為豪的漢唐盛世，基本也實施兩級地方行政制。先看漢代。兩漢雖在郡上設(shè)州，但州很大程度上是虛設(shè)，不常置，相當于監(jiān)察或派出機構(gòu)。州長官是刺史①，直到東漢，刺史已改稱州牧，其官秩亦僅與郡太守相平，同為二千石。東漢盛時人口達6000萬，地域亦比秦代有較大拓展，這足以說明兩級地方行政制有很大的內(nèi)在合理性。
    此后直到唐代，仍然是兩級地方制為主。貞觀十四年（640年）全國共設(shè)360州（府），下轄1557縣。其上雖有10道（后玄宗增為15道），但道也大抵是監(jiān)察機構(gòu)，不代表行政實體。當時宰相（中書令、侍中等）不過正三品，而州長官卻有正四品，其地位可見一斑。更有意味的是，賢明的皇帝如唐太宗，能記住絕大多數(shù)刺史的姓名，對其政德功過、遷升降免了然于胸，由此可見，為政的關(guān)鍵不在于事務(wù)繁簡和體制設(shè)置，勤劬躬親方為第一②。入宋，雖半壁江山不足為典型，也是州縣制為主，如有“玉兔平吞四百州”之說③。從秦到唐宋1000多年，在超過我國封建社會的一半時間內(nèi)，實行的都是兩級地方行政主體。
    （二）從當今世界看，國際發(fā)達社會推行的也主要是兩級地方政府制度。
    綜合考察而言，與我國的四級地方行政制（省、市、區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)）相比，美歐等西方國家的地方政府構(gòu)成多是采取三級制，若不計鄉(xiāng)鎮(zhèn)在內(nèi)，比我們要少一級。
典型的如美國。因美國地域?qū)拸V，人口眾多，與我國更有類比性。美國的地方政府由一般目的和特別目的地方政府構(gòu)成。一般目的地方政府包括自治市、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)。在美國50個州中，所有的州都設(shè)置了自治市（包括城市、村莊和聯(lián)合城鎮(zhèn)），48個州設(shè)置了縣或者類似縣的單位，20個州設(shè)置了鄉(xiāng)鎮(zhèn)。與此同時，在大多數(shù)州中，縣是廣泛存在的基本地方政府單位。此外，所有的州都設(shè)置了特別目的區(qū)，其中最普遍的是學(xué)區(qū)。
    再看西歐諸國。德國地方政府主要是州政府，全國劃分為16個州，地方政府采取雙層體系，包括324個縣、112個自由市（結(jié)合了縣與市的功能）和2萬多個鎮(zhèn)。法國和意大利類似，地方政府實行三級行政體制，即大區(qū)、省和市（鎮(zhèn)）。英國較為復(fù)雜，但也實行三級行政體制，其中英格蘭和威爾士設(shè)郡、區(qū)和教區(qū)，蘇格蘭則設(shè)專區(qū)、區(qū)和社區(qū)④。
    近鄰日本，一級地方行政建制為1都、1道、2府、43個縣，其下設(shè)立市、町、村等，基本屬于二三級地方行政建制。此外，加拿大、澳大利亞等國也都實行的三級地方行政制（鄉(xiāng)鎮(zhèn)在內(nèi)）。
    二、實施“省直管縣”的難點焦點問題
   推進省管縣的關(guān)鍵在于取消地級行政，關(guān)于地級市存在的種種弊病，主要表現(xiàn)為三個方面：一是不符憲法精神，憲法規(guī)定的地方行政區(qū)劃為省、縣、鄉(xiāng)三級；二是行政成本過高，全部財政供養(yǎng)人員約在900萬人以上，每年消耗掉的行政資源約在1300～1500億元之間⑤；三是成為抽血機，阻滯了縣域經(jīng)濟社會發(fā)展。但取消或弱化地級市，并不容易。
    （一）數(shù)千年來的“官本位”思想短期內(nèi)難以淡化。
    勿庸諱言，推進省管縣最核心的矛盾在于權(quán)力的再分配問題。數(shù)量巨大的地級市行政官員路在何方，是一個十分棘手的復(fù)雜課題。數(shù)千年的封建文明，造就了國人對頭頂?shù)?ldquo;官帽子”極為看重，這關(guān)系到幾百萬人員的切身利益，處理起來必須慎之又慎。與此同時，中央和各省廳局級部門仍然存在，軍隊也有師級單位，彼此由原先的對應(yīng)對稱關(guān)系變成不對應(yīng)不對稱，這勢必成為反對聲音的有力理由。
    （二）復(fù)雜的國情決定了地級行政有存在的土壤。
    中國地廣人稠，民族眾多，地方行政最終定型為省、市、縣模式，有其合理的因素。從歷史因襲看，最接近、也最復(fù)雜的是清代。地級行政主要為府，此外還有道、直隸州、軍等。相比之下，當前實行的地級市模式已有簡化。而且，一定數(shù)量的自治州、盟的存在，也是事實上的地級行政區(qū)。對所謂的“沖要繁難”地區(qū)，地級行政有保持的必要。
    （三）取消地級市形成的“空心化”現(xiàn)象會引發(fā)新的矛盾。
    從另個角度看，地級市一旦統(tǒng)一取消，原有的“小馬拉大車”地級市將處境窘迫。以矛盾較為突出的山東棗莊與滕州為例。棗莊市下轄五區(qū)，但無論人口、面積還是經(jīng)濟都不及代管的滕州市，用當?shù)剌浾撝v，棗莊靠著滕州生存，抽血的同時又削弱了滕州。即便是發(fā)達地區(qū)如江蘇蘇錫常三市，尤其是蘇州，一旦麾下的五小虎獨立出去，對中心城區(qū)帶來的影響或打擊也是相當巨大的，經(jīng)濟總量將一落千丈，對周邊縣市的吸附力也將大大削弱。
    （四）地級以上城市設(shè)區(qū)過快過多值得高度重視。
    由于城市化的快速發(fā)展，無論副省級市、省會市、計劃單列市還是普通地級市都存在設(shè)區(qū)過快過多的現(xiàn)象。如上述山東棗莊，不大的地面（以原嶧縣為主）竟設(shè)置了五個區(qū)。一方面膨脹了行政規(guī)模，另一方面又往往以侵吞周邊縣的利益為代價。同時，即便是將縣整體變區(qū)，帶來的也不盡是雙贏局面。如廣東順德，改成佛山的一個區(qū)后，其經(jīng)濟結(jié)構(gòu)水平已落后于長三角的幾個強縣，其根本原因之一就是政府行政自主權(quán)，即“行政中心”地位的削弱。而隨著“省直管縣”呼聲的漸強，不少市有加快并縣為區(qū)的設(shè)想。
    三、當前幾種“省管縣”試行模式的優(yōu)劣及發(fā)展方向
    （一）截至目前，我國在部分地區(qū)推出了一些“省管縣”試行模式，主要包括：
    1、“強縣擴權(quán)”模式。這也是目前最為普遍的做法，以浙江為代表。該省從1992年到2008年底，已啟動五輪改革，除寧波外全面推行擴權(quán)強縣。核心體現(xiàn)在三個方面：財政意義上的省直管縣體制；縣級黨政首腦由省里直管的干部管理制度；賦予更多的社會經(jīng)濟管理權(quán)限，以義烏為例，目前已擁有和地級市完全相等的經(jīng)濟社會管理權(quán)。
    2、海南模式。全省設(shè)2地級市，16個縣（含縣級市、自治縣），基本是完全意義上的“省管縣”，市只管理城市本身，縣則由省直接管理。
    3、湖北模式。該省也屬于“強縣擴權(quán)”的代表省份之一，但引人注目的是，省內(nèi)有三個“半地級市”，即天門、仙桃、潛江，獨立于地級市之外。此三地由省直管，但級別比縣高半格，黨政首腦為副廳級。與之類似的還有河南的濟源市。
    （二）幾種模式的存在原因、特點優(yōu)劣和發(fā)展方向
    1、存在原因各不相同。首先是浙江模式。浙江能夠快速推進“強縣擴權(quán)”，關(guān)鍵在于地域不大，縣的數(shù)量較少，省府杭州離各縣距離都不算遠，而且浙江經(jīng)濟發(fā)達，尤其是縣域經(jīng)濟實力雄厚，這都為該省改革走在全國前列創(chuàng)造了良好條件。海南模式的原因比較簡單，全省由地級市升格而建，人口面積規(guī)模都不大，可以實行“縣市分治”。湖北模式則是特殊原因下的產(chǎn)物，濟源倒可作為代表，主要是經(jīng)濟社會發(fā)展相對較為突出。
    2、幾種模式有其有利因素，但都有局限性。浙江模式是主流，該省的改革力度不可謂不大，但仍有待向縱深發(fā)展，其核心就是行政或人事權(quán)的真正獨立，雖然縣在事實上遠市而親省，但正如此間專家所說，“只有人權(quán)、事權(quán)、財權(quán)同時下放，‘擴權(quán)’才可能更大程度地‘強縣’，也才是真正的省管縣。”⑥這說明對“人權(quán)”這塊堅冰的破除尚待時日。海南和湖北模式只能作為特例，不足以作典型推廣。
    3、行政財政“二合一”應(yīng)是省直管縣的目標方向。現(xiàn)在各地試行的省直管縣主要有兩種模式，一種就是浙江模式，注重財政體制的突破，另一種就是海南模式，重視行政體制的突破。在其他省份所推行的改革，大都遵循這樣的路徑：從經(jīng)濟管理切入，向縣級政府下放經(jīng)濟管理權(quán)，強縣擴權(quán)，繼而抬升行政權(quán)力，向獨立化或者半地級市乃至地級市發(fā)展。總體而言，浙江與海南模式相結(jié)合應(yīng)是發(fā)展方向。以義烏為例，其目標應(yīng)是在經(jīng)濟管轄權(quán)完全等同地級市的基礎(chǔ)上，行政上也完全實行獨立，歸省直轄，其政治級別卻不一定提升，保持處級亦可。其他條件成熟的縣可向其看齊。
    四、逐步推進“省直管縣”模式的基本構(gòu)想
    （一）總體步驟
    按照“財政權(quán)——事務(wù)權(quán)——行政權(quán)”的框架，分階段推進綜合改革，由“強縣擴權(quán)”，逐步實行縣級行政區(qū)域的完全獨立，弱化或取消地級市的行政層級，使二者由上下級的“父子”關(guān)系演變成平等的“兄弟”關(guān)系，最終形成完全意義上的省直管縣。
    對應(yīng)這一目標思路，今后要做好以下工作：
    1、全力以赴落實中央精神，爭取在2012年底前，完成全國除民族自治地區(qū)外全面推進省直接管理縣財政改革的任務(wù)。這項工作重大而艱巨，特別針對尚未實施改革的省份或地區(qū)而言，是一項新課題。其中重點要解決好幾個問題：一是嚴格按照要求，在財政預(yù)算編制上，由省直接對縣編制預(yù)算，在收入劃分上也由省直接對縣進行劃分，同時也把轉(zhuǎn)移支付、專項資金補助、資金調(diào)度、債務(wù)管理等經(jīng)濟權(quán)限下放到縣；二是兼顧到地級市的利益，省里予以統(tǒng)籌考慮；三是強化組織保障，省級財政部門可適當增加編制，但不能導(dǎo)演為機構(gòu)膨脹；四是因地制宜，條件成熟的先上。
    2、逐步由財政直管擴大到經(jīng)濟社會各個領(lǐng)域，向全面性事權(quán)推進。財權(quán)是綜合管理職能中的重要組成部分，但遠不是全部，應(yīng)從經(jīng)濟運行、社會管理、綜合保障等多個方面，對試點縣予以擴大放權(quán)，進一步賦予與地級市同等的經(jīng)濟社會管理權(quán)限，最終達到其職能權(quán)力與地級市基本一致的目標。
     3、待時機基本成熟，將行政人事權(quán)這一核心權(quán)力直接對應(yīng)“省—縣”關(guān)系。剝離地級行政對縣域地區(qū)的人事任免權(quán)和重大事項決定權(quán)，即取消地縣間的從屬關(guān)系，縮減政府層級，完成省縣兩級地方政府模式。事權(quán)、人權(quán)體制改革也可酌情制定時間表，同時結(jié)合各地實際，可以多搞試點。
    （二）需要同時解決的重點事項
    “省直管縣”是復(fù)雜而龐大的系統(tǒng)工程，需要兼顧各方面的關(guān)系和利益，才能趨利避害，體現(xiàn)其初衷和優(yōu)勢。
    1、循序漸進，不搞一刀切。按照溫家寶總理的講話精神，在“具備條件的地方”進行改革的嘗試，不夠條件的可以再等一等。同時，考慮到邊疆民族等地區(qū)的特殊性，可突破刻意劃一的局限，保持地級行政建制，這在歷史上都有參考借鑒，如西域、蒙藏等地不同于中原地區(qū)的管理模式。
    2、配套實施相關(guān)行政改革。首先縣級行政有整合做大的需要。目前全國有2000多個縣，但資源稟賦、地理環(huán)境和社會發(fā)展差異懸殊，有相當多的縣無論人口面積還是經(jīng)濟規(guī)模都體量過小，典型的如河北平原和四川盆地，有的地級市轄縣竟達20多個。若要推進省管縣模式，就必須大力瘦身，將小縣弱縣合并成大縣強縣，全國壓縮至1500個以下。若不增加省的數(shù)量，平均每個省對應(yīng)50縣左右，比較利于充分行政。其次，時機成熟可考慮縮省、增直轄市等，并調(diào)整管轄范圍。
    3、加快進行政策理論研究。包括目前的強縣擴權(quán)模式許多時候缺乏實施細則，一些應(yīng)該下放的管理審批權(quán)限沒有下放，仍需到市里辦理，擴權(quán)政策執(zhí)行不徹底；省管縣模式下，大量的具體事務(wù)由縣級行政承擔，工作量設(shè)置要科學(xué)合理，不宜過大；對地級市的出路和官員安排要審慎而行，適應(yīng)國情；省直管后縣市之間脫離隸屬關(guān)系后，如何體現(xiàn)“1+1〉2”的目標等等。
    4、一切以提高政府行政效能為根本。一旦全面推廣市管縣后，要避免出現(xiàn)各種負面問題或影響，如：省級機關(guān)因?qū)?yīng)面變寬，權(quán)力尋租機會出現(xiàn)增加；條塊分割更加細縷化，統(tǒng)一規(guī)劃可能混亂；縣之間競爭愈加激烈，產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化加大；省縣兩級行政成本的膨脹等等。這些都應(yīng)引起警惕，防止由市管縣走向省管縣出現(xiàn)另一種誤區(qū)。

注釋：
① “刺”，檢核問事之意。刺史的雛形秦代已有，每郡設(shè)御史，稱監(jiān)察院御史。至漢武帝時，廢之，繼而分全國為十三部（州），各置部刺史一人，后通稱刺史。
② 《貞觀政要》記載唐太宗語：“為君之道，必須先存百姓”，“若安天下，必須先正其身”。
③ 出自《水滸傳》。
④ 以上引自《西方五國地方政府的比較研究：結(jié)構(gòu)和公共職能分析》，作者阮思余。
⑤ 以1個中等地級市為例，僅市一級就擁有廳級干部30多人，處級干部200多人，科級干部1000多人，機關(guān)工作人員一般都在10000人以上，每年需要行政經(jīng)費支出5億元左右（國家行政學(xué)院教授：張占斌）。據(jù)初步匡算，全國333個地級行政單位，機關(guān)干部人數(shù)約在300～350萬人，所屬事業(yè)單位職工人數(shù)約在550～600萬人，全部財政供養(yǎng)人員約在900萬人以上，一年消耗掉的行政資源估計在1300～1500億元之間（張新光，2006）。
⑥ 語出自中國科學(xué)社會主義學(xué)會副會長、浙江省人民政府咨詢委員會委員藍蔚青。